最近，國內部分機構對中國地方政府債務(wù)風(fēng)險以及城投債券風(fēng)險給予了關(guān)注，產(chǎn)生了較大影響。針對這些關(guān)注，記者采訪(fǎng)了國家發(fā)展改革委財政金融司司長(cháng)徐林。徐林司長(cháng)就有關(guān)問(wèn)題談了他的看法。

    記者：隨著(zhù)歐美等國主權債務(wù)危機的陸續爆發(fā)，有關(guān)方面對中國政府債務(wù)特別是地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險更加關(guān)注，您如何看待政府的舉債行為和債務(wù)風(fēng)險？

    答：吸取歐美等國主權債務(wù)危機的教訓，采取必要措施加強政府債務(wù)管理，防范我國的政府債務(wù)風(fēng)險，是十分必要的。但在具體評估我國地方政府債務(wù)風(fēng)險程度時(shí)，也要看到我國與歐美國家的不同之處。從舉債目的看，我國地方政府性債務(wù)，特別是地方投融資平臺公司形成的債務(wù)，主要是用于各地基礎設施的投資建設。考慮到基礎設施建設具有一次性投入規模大、投資回收期長(cháng)、當代人投資后代人享用等特點(diǎn)，通過(guò)舉債進(jìn)行建設，當代人和后代人共同承擔債務(wù)還本付息責任，可以更好地體現代際公平，克服當期建設資金不足的瓶頸制約，有利于加快完善基礎設施和投資環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，是一種合理的基礎設施投融資建設行為。政府舉債建設形成了大量資產(chǎn)，相當部分資產(chǎn)具有長(cháng)期的直接收益，一些沒(méi)有直接收益的項目，也具有間接的經(jīng)濟效益或社會(huì )效益，對促進(jìn)當地經(jīng)濟增長(cháng)和政府財力的增長(cháng)，都具有積極意義，不能簡(jiǎn)單地用“寅吃卯糧”來(lái)作價(jià)值判斷。當然，這并不意味著(zhù)政府可以無(wú)節制地借債，關(guān)鍵是要把投資規模和債務(wù)規模，控制在合理的范圍內，防止出現系統性的償債風(fēng)險。

    國務(wù)院高度重視防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，從2009年下半年就開(kāi)始要求有關(guān)部門(mén)調研這一問(wèn)題，并出臺了規范地方政府融資平臺公司管理和舉債行為的文件。國家審計署還專(zhuān)門(mén)組織力量，對全國各地的政府債務(wù)進(jìn)行了嚴格審計。審計署的審計結論表明，我國地方政府的累積債務(wù)相對于償付能力來(lái)看，風(fēng)險是總體可控的。從相關(guān)債務(wù)指標看，我國包括中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)在內的政府債務(wù)余額占國內生產(chǎn)總值的比例不到50%，遠低于發(fā)生債務(wù)危機的歐美國家。考慮到我國正處在經(jīng)濟快速增長(cháng)期，政府財力增長(cháng)也相應較快，政府還擁有較多的可變現資產(chǎn)，相對于目前的負債規模，政府總體上具有較強的償債能力。隨著(zhù)各級政府和有關(guān)監管部門(mén)越來(lái)越重視對地方政府債務(wù)風(fēng)險的防控，采取積極有效的措施化解部分地區和領(lǐng)域的債務(wù)風(fēng)險，在我國出現政府性債務(wù)違約的可能性是不大的。

    記者：最近，債券市場(chǎng)城投債券發(fā)行不暢，發(fā)行利率較高，從城投債券發(fā)行監管部門(mén)的角度，您如何看待這一現象？

    答：最近，出于對地方政府債務(wù)風(fēng)險的擔憂(yōu)，投資者對地方政府投融資平臺公司發(fā)行的“城投債券”的還本付息能力也產(chǎn)生了懷疑。我認為，投資者采取措施防范風(fēng)險是成熟的表現，但出于對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的不合理判斷，并進(jìn)而對城投債券進(jìn)行唱空或做空，是沒(méi)有必要的。

    最近企業(yè)債券特別是城投債券的發(fā)行難度加大，發(fā)行利率也有較大幅度上升。主要原因有兩個(gè)，一是我國貨幣政策由適度寬松向穩健轉向，人民銀行多次提高存款準備金率和存貸款基準利率。不僅是城投債券發(fā)行利率，債券市場(chǎng)所有品種發(fā)行利率整體上都表現出向上的走向，這是貨幣政策調整的正常結果。另一個(gè)原因可能是投資者對地方政府債務(wù)風(fēng)險和城投債風(fēng)險的擔憂(yōu)，導致城投債券發(fā)行產(chǎn)生較高的風(fēng)險溢價(jià)。城投債券收益率上升，對債券投資人來(lái)說(shuō)不是壞事，有利于提升城投債券的資產(chǎn)配置價(jià)值。對發(fā)行人來(lái)說(shuō)，由于融資成本提高，則需要在發(fā)債時(shí)機和發(fā)債規模上進(jìn)行合理的把握。至于城投債券的風(fēng)險一定就高于同級別其他信用債券，我個(gè)人不贊成這一判斷。城投債券是投融資平臺公司債務(wù)中條件最嚴格也是最透明的債務(wù)，債券發(fā)行人是優(yōu)質(zhì)的，還本付息也是正常的。投資者對城投債券風(fēng)險表現出的恐慌，是沒(méi)有必要的。

    記者：城投債券作為地方政府投融資平臺公司公開(kāi)發(fā)行的債券，這幾年發(fā)展比較快，有的媒體甚至用“井噴”來(lái)描述，您如何看待城投債券這幾年的發(fā)展和作用？

    答：這幾年城投債券發(fā)行數量的確有所增加。地方投融資平臺公司通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資，符合提高直接融資比重的要求。考慮到債券融資相對于銀行貸款在融資成本、融資期限以及流動(dòng)性等方面的優(yōu)勢，城投債券也適應了發(fā)行人和投資人的需要，這是這幾年城投債券發(fā)行規模不斷擴大的主要原因。“十一五”期間，我委核準發(fā)行的企業(yè)債券累計為12970億元，其中城投債券共發(fā)行3475億元，占比只有26.8%。城投債券的發(fā)行有比較嚴格的條件，除了要滿(mǎn)足《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》等法律法規規定的發(fā)債條件外，城投債券募集資金必須用于符合國家產(chǎn)業(yè)政策并經(jīng)過(guò)合規審查的政府投資項目。從已發(fā)行的城投債券用途看，主要用于城市給排水管網(wǎng)設施、道路、橋梁、燃氣、熱力、垃圾和污水處理等市政基礎設施、江河湖泊治理、保障房建設和棚戶(hù)區改造、產(chǎn)業(yè)園區基礎設施、城市軌道交通、城市文化和體育設施、地震災后重建等領(lǐng)域。這些項目建設，對地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、城市設施改善、污染治理和環(huán)境保護等，都起到了積極的作用。隨著(zhù)我國資本市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，城投債券作為中國債券市場(chǎng)的“準市政債”，發(fā)行規模還會(huì )穩步擴大，一方面為城市基礎設施建設提供更加規范透明的融資渠道，同時(shí)也為廣大機構投資者提供更好的固定收益類(lèi)產(chǎn)品。

    記者：面對市場(chǎng)對城投債券風(fēng)險的擔憂(yōu)，作為監管部門(mén)，如何更好地防范城投債券可能出現的風(fēng)險？

    答：從目前看，雖然已發(fā)行的城投債券的還本付息都是正常的，但客觀(guān)地說(shuō)，城投債作為一個(gè)信用產(chǎn)品，不可能是完全無(wú)風(fēng)險的。最近，有媒體對城投債券用“違約開(kāi)始了”、“違約在漫延”為標題進(jìn)行了連續報道。我看了以后很受震動(dòng)，雖然報道內容并沒(méi)有具體的城投債券還本付息違約案，但卻提醒了我們要更加關(guān)注城投債券可能出現的風(fēng)險，并采取措施切實(shí)保護債券投資人的合法權益。

    作為城投債券發(fā)行監管部門(mén)，我們對城投債券發(fā)行人的審核一直是比較嚴格的。首先，地方投融資平臺公司申請發(fā)行債券，必須符合一些基本的條件：企業(yè)必須連續三年盈利且三年平均凈利潤能夠覆蓋債券一年利息；企業(yè)發(fā)行的債券余額不得超過(guò)其凈資產(chǎn)的40%；募集資金投向必須符合產(chǎn)業(yè)政策，所投項目必須經(jīng)過(guò)合規性審查。從去年開(kāi)始，我們還控制了投融資平臺公司發(fā)債的范圍，只有列入全國財政收入百強縣的縣級及縣級以上政府投融資平臺公司，才能申請發(fā)行“城投債券”。為了將城投債券的發(fā)行與地方政府性債務(wù)風(fēng)險的控制相結合，我們還規定，如果一個(gè)地方的累計政府性債務(wù)占財政總收入的比例超過(guò)100%，就不得再通過(guò)發(fā)行“城投債券”新增政府性債務(wù)。正是有了這樣一些嚴格的規定，使得很多投融資平臺公司，難以滿(mǎn)足發(fā)行“城投債券”的資格和條件，這在相當程度上控制了城投債的發(fā)行規模，也降低了“城投債券”的風(fēng)險。為了控制地方政府“本屆發(fā)債下屆還錢(qián)”的道德風(fēng)險，針對城投債券，我們還安排了專(zhuān)門(mén)的償債均攤機制，也就是將債券還本的壓力在債券存續期內進(jìn)行合理分攤，避免在最后一年累積過(guò)大的還本壓力和風(fēng)險。

    記者：最近，有媒體報道了云投集團等發(fā)債企業(yè)轉移核心資產(chǎn)，損害債券持有人利益的事件，并對債券市場(chǎng)形成了不小的沖擊。作為監管部門(mén)，你們如何考慮防止這類(lèi)事件再次發(fā)生，更好地保護債券投資人的利益？

    答：發(fā)債企業(yè)在債券存續期內進(jìn)行資產(chǎn)轉移，極可能對債券持有人利益構成不利影響，直接涉及到債券持有人利益的保護問(wèn)題。看到報道后，我們即與云投集團進(jìn)行了溝通，要求云投集團資產(chǎn)重組方案的實(shí)施不得損害債券持有人利益，并嚴格按照合規程序進(jìn)行。同時(shí)，我委也注意到在企業(yè)債券存續期內，需要對發(fā)行人資產(chǎn)重組等重大事宜加強監管，督促發(fā)行人嚴格按照債券募集說(shuō)明書(shū)的各項約定認真履約，在制度上對債券持有人的合法權益進(jìn)行保護。為此，我委專(zhuān)門(mén)發(fā)布了《國家發(fā)改委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強企業(yè)債券存續期監管有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求各地發(fā)改委配合我委加強對企業(yè)債券存續期內發(fā)行人募集資金用途變更、資產(chǎn)變更、還本付息、信息披露等方面的監管。

    記者：從您剛才的介紹中我們了解到，城投債券對推動(dòng)城市基礎設施和市政設施的建設，起到了非常積極的作用，對豐富債券市場(chǎng)品種也具有積極意義。結合地方政府債務(wù)管理制度的完善，下一步我國的城投債券還需要做哪些完善？

    答：這個(gè)問(wèn)題涉及到一系列的制度完善，是一個(gè)比較復雜的問(wèn)題。我個(gè)人是這么認識的：

    首先，我國還處于城市化快速發(fā)展期，需要為各地的城市建設提供規范的融資渠道。我國城鄉差距大，農業(yè)與非農產(chǎn)業(yè)之間勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距也很大，這決定了我國城市化動(dòng)力十分強勁，城市化進(jìn)程遠未結束。城市化快速發(fā)展期的重要特征就是基礎設施投資需求大，這是我國所處的發(fā)展階段決定的。在這一過(guò)程中，政府通過(guò)債務(wù)融資從事基礎設施建設，可能是一個(gè)常態(tài)。因此，我們應該建立風(fēng)險可控的規范化的地方政府融資機制，為各地的基礎設施建設提供有制度保障的融資渠道。

    其次，城投債券作為準市政債券仍將是有效的融資工具，但還需要進(jìn)一步改進(jìn)。從發(fā)展歷程看，投融資平臺公司是隨著(zhù)我國基礎設施投融資運營(yíng)體制的變化應運而生的。在政府投融資體制改革過(guò)程中，地方政府將項目投資、建設、運營(yíng)的職責由政府包辦轉向賦予市場(chǎng)主體，許多投融資平臺公司因此誕生并成為地方基礎設施項目的投融資建設和運營(yíng)主體。這也使得地方政府可以通過(guò)投融資平臺公司實(shí)現債務(wù)融資，從事當地的基礎設施建設。這一體制變化在基礎設施領(lǐng)域及市政建設中引入了市場(chǎng)機制配置資源，相對于過(guò)去的體制而言是更加市場(chǎng)化的。城投債券作為投融資平臺公司最透明的直接融資工具，仍然會(huì )存在并具有發(fā)展空間。由于目前城投債券的發(fā)行需要符合企業(yè)債券發(fā)行的條件，且城投債券投資者不能享受?chē)馐姓顿Y者能夠享有的利息所得稅免稅待遇，這使得我國城投債券的發(fā)行利率相對偏高。城投債券的發(fā)行期限和利率，與城投公司主要從事回收期長(cháng)、收益率低的基礎設施項目投資所需要的長(cháng)期、低成本融資需要相比，還存在一定的差距。未來(lái)應該在制度上作進(jìn)一步完善，使得城投公司能夠發(fā)行真正意義上的長(cháng)期市政債券。

    再次，要盡快建立我國的地方政府債務(wù)管理體系。對于如何建立規范的地方政府融資渠道，加強地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險防控，一些專(zhuān)家學(xué)者提出了許多好的建議，如建立規范透明的地方政府融資渠道，并對地方政府債務(wù)進(jìn)行監控和風(fēng)險防范等。由于我國還沒(méi)有建立統一的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理制度，當前最需要做的是盡快建立政府性債務(wù)的監測體系和風(fēng)險控制標準，將政府負有直接或間接償還義務(wù)的各類(lèi)債務(wù)納入政府性債務(wù)的監控范圍，設定政府性債務(wù)風(fēng)險控制指標和標準，并對政府性債務(wù)實(shí)行余額管理，使地方政府的債務(wù)融資規模控制在安全范圍內。